Qu'est ce que le droit de préemption?

LE DROIT DE PREEMPTION URBAIN

INTRODUCTION

En 1949, le taux d’urbanisation, c’est à dire le rapport entre les habitants des villes et la population française, était de 24%. Ce taux était de 60% dans les années 1950 et de 70% dans les années 1960. Il est de 80% aujourd’hui.

La ville doit donc évoluer et s’adapter à la demande sociale (logements, équipements publics, équipements de loisirs…).

Les personnes publiques sont placées devant l’obligation de maîtriser l’aménagement urbain.

Ces deux contraintes (évolution de la ville et maîtrise urbaine) supposent que l’offre de terrains soit suffisamment importante pour couvrir les besoins fonciers nécessaires à la croissance urbaine.

Notre système juridique ouvre aux collectivités publiques la possibilité d’intervenir directement sur le marché foncier, par la mise en œuvre de divers outils d’ordre juridique leur permettant de finaliser une appropriation publique des sols à des fins d’urbanisme.

Les collectivités publiques acquièrent les terrains soit à l’amiable, soit en expropriant, soit par la voie de préemption.

HISTORIQUE DES DROITS DE PREEMPTION
Le droit de préemption est un mécanisme juridique de création relativement ancienne, puisqu’il semble surtout connu depuis la mise en place du statut des baux ruraux en 1945.

Depuis 1985, la Loi a procédé à une véritable réforme des droits de préemption de type urbain pour trois raisons principales :

• Volonté de poursuivre la décentralisation de l’urbanisme ;
• Nécessité d’adapter les outils juridiques aux nouvelles exigences économiques, sociales et urbaines nées des opérations d’aménagement ;
• Garantir un meilleur équilibre entre prérogatives de puissance publique et droits des propriétaires.

Les droits de préemption se sont organisés autour d’un dispositif législatif (et réglementaire) conséquent :

• Loi du 18 juillet 1985 relative à la définition et à la mise en œuvre des principes d’aménagement ;
• Loi du 23 décembre 1986 dite « Loi Méhaignerie » ;
• Loi du 17 juillet 1987 ;
• Loi du 2 août 1989 ;
• Loi d’orientation pour la ville du 13 juillet 1991 ;
• Loi du 4 février 1994 dite « Loi Bosson »…

Les régimes institués par ce dispositif laissent subsister trois zones de préemption distinctes :

• Le droit de préemption urbain ;
• Les zones d’aménagement différé ;
• Le droit de préemption institué dans les espaces naturels sensibles

DROIT DE PREEMPTION ET EXPROPRIATION
Le droit de préemption est fondamentalement différent du droit d’expropriation car il n’est pas une prérogative contraignant le propriétaire à vendre. Il ne joue que si le propriétaire désire céder son bien.

Il permet alors à la collectivité de s’imposer comme acquéreur.

Le droit de préemption apparaît comme la convergence de deux opportunités.

LE DROIT DE PREEMPTION EST-IL UNE ATTEINTE
AU DROIT DE PROPRIETE ?
Non, puisqu’il limite moins le droit du propriétaire actuel que celui de l’acquéreur éventuel.

Il s’agit plus d’un moyen d’interdire d’acquérir que de forcer à vendre.

LE DROIT DE PREEMPTION EST-IL UN ELEMENT PERTURBATEUR DU PROCESSUS DE VENTE ?
Le droit de préemption est ressenti comme une gêne par les propriétaires qui souhaitent vendre leur bien (délais allongés, remise en cause de la cohérence d’opérations de nature familiale…).

Cependant, cette gêne réside de manière générale dans l’obligation de transmettre une déclaration d’intention d’aliéner dont le délai d’instruction ne semble pas être un facteur susceptible de retarder une vente.

LES OBJECTIFS DEFINIS PAR LA LOI
Les objets pour lesquels les bénéficiaires des différents droits de préemption peuvent exercer leurs prérogatives sont strictement définis par le législateur et encadrés par le Code de l’Urbanisme.

L’article L 210-1 alinéa 1 du Code de l’Urbanisme énumère les objectifs pour lesquels l’exercice du droit de préemption peut être mis en œuvre.

Article L 210-1 - alinéas 1 et 2
« Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l’intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l’article
L 300-1, à l’exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d’aménagement.
Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé.

Les bénéficiaires du droit de préemption ne peuvent exercer leurs droits qu’en vue de la réalisation des opérations d’aménagement suivantes :


• La mise en œuvre d’une politique locale de l’habitat (répondre aux besoins de logement et/ou rééquilibrer et diversifier l’offre de logements) ;
• L’organisation du maintien, de l’extension ou de l’accueil des activités économiques ;
• Le développement des loisirs et du tourisme ;
• La réalisation des équipements collectifs ;
• La lutte contre l’insalubrité ;
• La sauvegarde ou la mise en valeur du patrimoine bâti ou non bâti ;
• La construction de réserves foncières destinées à permettre la réalisation de ces opérations ;
• Et l’acquisition de terrains destinés à la création ou l’aménagement de jardins familiaux (article L 216-1).

L’OBLIGATION DE MOTIVATION
Le fondement :

L’exercice du droit de préemption est un acte administratif portant atteinte au droit du propriétaire de choisir son acquéreur et, dans certains cas, au principe de liberté du commerce et de l’industrie.

Dans ces conditions, et conformément aux lois du 17 janvier 1978 et 11 juillet 1979 sur la motivation des actes administratifs, l’exercice du droit de préemption doit être motivé, tant en fait qu’en droit.

Le principe :

Toute décision de préemption doit mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé.

La conséquence :

Une décision de préemption non motivée, insuffisamment motivée ou se fondant sur d’autres motifs que ceux admis par la loi est irrégulière.

Le contrôle :

La jurisprudence administrative considère comme entachée d’illégalité une préemption méconnaissant ce principe.

L’obligation de motivation formelle des préemptions :

Le Code de l’Urbanisme oblige le bénéficiaire du droit de préemption à motiver, c’est à dire à mentionner l’objet pour lequel ce droit est exercé dans le cadre du respect de l’une des finalités définies par la loi.

L’acte de préemption (arrêté ou délibération) doit faire obligatoirement référence aux actions ou opérations d’aménagement prévues à l’article L 300-1 du Code de l’Urbanisme.

Il ne s’agit là que d’une première condition de validité de la préemption. La jurisprudence administrative en exige une autre : la réalité et la précision du projet objet de la décision de préemption.

LA JURISPRUDENCE EXERCE UN CONTROLE DE PLUS EN PLUS PRECIS DES MOTIFS DE LA PREEMPTION

L’évolution jurisprudentielle :

La jurisprudence administrative s’est d’abord contentée de sanctionner les décisions de préemption dans lesquelles ne figurait aucune motivation.

Puis, d’un contrôle de la motivation, le juge est passé à un contrôle des motifs.

Il ne suffit pas au bénéficiaire du droit de préemption d’invoquer sont intention de réaliser un projet conforme aux objectifs d’aménagement de l’article L 300-1, il convient qu’il se réfère à un projet réel.

Le titulaire du droit de préemption ne doit pas se contenter de motiver par référence à un texte ou à un document d’urbanisme.

Il doit mentionner un motif précis indiquant la nature et les circonstances de l’opération projetée et doit avoir en outre des chances sérieuses d’aboutir.

Il apparaît indispensable que l’opération ou l’action d’aménagement envisagée par la collectivité publique, même si elle ne l’a été qu’à titre prévisionnel, ait fait l’objet d’un acte administratif déterminant l’affectation future du bien préempté, mais également pris préalablement à la décision de préemption qui doit elle-même se référer explicitement à cet acte.

La motivation de préemption est
* légalement obligatoire (article L 210 du Code de l’Urbanisme)
* juridiquement formelle (article L 300-1 du Code de l’Urbanisme)
* politiquement réelle (preuve d’une intention préalable)

CHAMP D’APPLICATION TERRITORIAL
DU DROIT DE PREEMPTION URBAIN

LA LIBERTE D’INSTITUTION DU DROIT DE PREEMPTION URBAIN

Aux termes de l’article L 211-1 alinéa 1 du Code de l’Urbanisme, le droit de préemption urbain ne peut être institué que par les communes dotées d’un plan d’occupation des sols rendu public ou approuvé sur tout ou partie :

• Des zones urbaines et/ou d’urbanisation future ;
• Du territoire de la commune doté d’un plan d’aménagement de zone (P.A.Z.) approuvé en application de l’article L 311-4 du Code de l’Urbanisme ;
• Du territoire doté d’un plan de sauvegarde et de mise en valeur (P.S.M.V.) rendu public ou approuvé en application de l’article L 313-1 du Code de l’Urbanisme.

LES REGLES DE PUBLICITE ET D’INFORMATION
(articles R 211-2 et R 211-4 et 5)

Les règles de publicité :

Les règles de publicité des décisions d’institution, de suppression ou de modification du droit de préemption urbain doivent être respectées sous peine de nullité :

• Affichage de la décision pendant un mois en Mairie ;
• Mention dans deux journaux diffusés dans le département.

Les règles d’information :

Notification de la décision à divers organismes :
Copie des décisions d’institution, de suppression ou de modification du droit de préemption urbain doit être notifiée :

• Au Directeur Départemental des Services Fiscaux ;
• Au Conseil Supérieur du Notariat ;
• A la Chambre Départementale des Notaires ;
• Au barreau et greffe du Tribunal de Grande Instance.

Notification aux propriétaires des décisions d’institution, de suppression ou de modification du droit de préemption urbain :

Personnes concernées :
• Propriétaires d’immeubles ;
• Mandataires ;
• Titulaires de droits sociaux ;
• Possesseurs de droits indivis.

Objet de la notification :
Dans le délai d’un mois à compter d’une demande expresse de l’une de ces personnes, le bénéficiaire du droit de préemption doit délivrer un certificat précisant si le bien est situé dans le champ d’application territorial du droit de préemption urbain. Ce certificat peut être un certificat d’urbanisme.

LE CHAMP D’APPLICATION DES MUTATIONS
SOUMISES AU DROIT DE PREEMPTION

Le principe :

Aux termes de l’article L 213-1 du Code de l’Urbanisme, sont soumis au droit de préemption :

Les aliénations volontaires, à titre onéreux ou sous quelque forme que ce soit, de tout immeuble, ou ensemble de droits sociaux donnant vocation à l’attribution en propriété ou en jouissance d’un immeuble ou d’une partie d’un immeuble, bâti ou non bâti, ainsi que les adjudications rendues obligatoires par une disposition législative ou réglementaire.

Les applications :

Les aliénations volontaires à titre onéreux :

Entrent dans le champ d’application des aliénations :

• Les ventes amiables ;
• Le Code de l’Urbanisme inclut dans le champ d’application matériel du droit de préemption les contrats de location-accession (régis par la loi n° 84.595 du 12 juillet 1984). Pour ce type de mutation, le droit de préemption doit être purgé « avant la signature du contrat » ;
• Les apports en société ;
• Les adjudications amiables. L’adjudication volontaire doit être précédée d’une déclaration d’intention d’aliéner indiquant l’estimation du bien ou sa mise à prix.

Les adjudications obligatoires :

Il s’agit de l’ensemble des adjudications forcées et notamment les ventes de biens de mineurs et de majeurs protégés.


LE CHAMP D’APPLICATION DES MUTATIONS
NON SOUMISES AU DROIT DE PREEMPTION

Le principe :

Sont exclues du champ d’application des droits de préemption toutes les aliénations (de biens en principe soumis au droit de préemption) qui ne revêtent pas la forme d’aliénation volontaire à titre onéreux ou par adjudication.

Les applications :

Les mutations à titre gratuit :
Elles sont exclues par nature du champ d’application des droits de préemption urbain.

Ce sont :
• Les donations entre vifs ;
• Les donations partage ;
• Les mutations pour cause de mort ;
• Les constitutions de dots.

Les conventions ne constituant pas des aliénations :
Ce sont :

• La constitution de droits d’usage et d’habitation ;
• La constitution d’usufruit ;
• La constitution de servitude ;
• La constitution d’hypothèque ou de privilège.

Les baux :

Le principe est l’exclusion du champ d’application matériel des locations de toutes natures (bail à construction, bail emphytéotique…).
L’exception :
Lorsque le contrat prévoit le transfert automatique de propriété, il doit y avoir purge du droit de préemption.

Les crédits-bails portant sur des biens immobiliers professionnels consentis par des sociétés pratiquant de manière habituelle ce type d’opération, sont exclus du champ d’application matériel du droit de préemption.

LES REGLES DE PROCEDURE
DU DROIT DE PREEMPTION URBAIN

LE DEROULEMENT DE LA PROCEDURE

La déclaration d’aliéner : document pivot en matière de droit de préemption

Le propriétaire face à la déclaration d’aliéner – Etablissement de la déclaration d’aliéner

Signature :
La déclaration d’intention d’aliéner doit être établie soit par le propriétaire du bien cédé, soit par son mandataire.

Le contenu de la déclaration d’aliéner (article L 213-2 alinéas 1 et 2 et article 213-5 alinéa 2 du Code de l’Urbanisme) :

La déclaration d’aliéner doit obligatoirement comporter :
• L’indication du prix et des conditions de l’aliénation (en cas d’adjudication, la mention du prix d’estimation ou du droit offert) ;
• Si la contrepartie de l’aliénation est un paiement en nature, la mention du prix d’estimation ou du droit offert ;
• Le nom du propriétaire ;

La déclaration peut porter, à titre facultatif :
• La situation du bien (références cadastrales) et sa désignation ;
• La situation juridique du bien ;
• L’indication de l’usage et de l’occupation du bien ;
• L’indication des droits réels immobiliers grevant le bien.

Envoi de la déclaration d’intention d’aliéner :

La déclaration d’intention d’aliéner établie en 4 exemplaires est, dans tous les cas, adressée à la mairie de la commune du lieu de situation du bien, par pli recommandé avec demande d’avis de reception, ou déposée contre décharge ou, enfin, par exploit d’huissier.

Régime juridique de la déclaration d’intention d’aliéner

Nature juridique de la déclaration :
• Lorsque la déclaration d’intention d’aliéner contient l’indication d’un prix de vente, il s’agit d’une véritable offre de vente ;
• Lorsque la déclaration d’intention d’aliéner indique l’estimation du bien visé, elle ne constitue pas une offre de vente mais une simple information du titulaire du droit de préemption, sans obligation de vendre (déclaration informative).

La déclaration d’intention d’aliéner peut être retirée à tout moment tant que l’offre n’est pas acceptée (par le titulaire du droit de préemption).

La déclaration ne doit pas être renouvelée après le décès du propriétaire.

Toute nouvelle déclaration d’intention d’aliéner vaut offre de vente même si une précédente déclaration a été souscrite par le propriétaire sur les mêmes biens.

LE BENEFICIAIRE DU DROIT DE PREEMPTION
FACE A LA DECLARATION D’INTENTION D’ALIENER


LA PROCEDURE D’INSTRUCTION
DE LA DECLARATION D’INTENTION D’ALIENER

Le titulaire du droit de préemption doit recueillir l’avis des services fiscaux en matière de droit de préemption urbain « simple », lorsque le prix ou l’estimation figurant dans la déclaration, ou que le prix qu’envisage de proposer le titulaire, excède un montant fixé par arrêté du Ministre des Finances.

L’instruction d’une déclaration d’intention d’aliéner est importante car elle contient les éléments qui vont fonder la décision finale. L’instruction est dont par nature administrative et politique.

Contrairement à une autorisation administrative classique, telle qu’un permis de construire, la décision de préemption repose sur un faisceau de critères non déterminés à l’avance.

L’instruction d’une déclaration d’intention d’aliéner suppose donc un examen particulier.

La nécessité de recueillir, en un minimum de temps, les avis des services concernés et celle d’une intervention des élus décideurs, oblige à organiser un processus décisionnel efficace.

La déclaration d’intention d’aliéner est, dans tous les cas, adressée à la Mairie de la commune du lieu de situation du bien. Il appartient donc au Maire (à ses services) d’accomplir certaines formalités primordiales pour la suite de la procédure notamment en ce qui concerne la réception et les transmissions de la déclaration et l’examen de sa recevabilité.

LE DELAI DE REPONSE
A LA DECLARATION D’INTENTION D’ALIENER

Le principe :

Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois vaut renonciation à l’exercice de ce droit.

Application :

• départ du délai : à compter de la date de l’avis de réception de la déclaration ou de celle de la décharge ;
• calcul du délai : du jour de la réception de la déclaration inclus jusqu’au dernier jour du délai inclus, même si celui-ci est un jour férié ou un dimanche.

Le délai de 2 mois trouve son terme à la date à laquelle le propriétaire (ou son mandataire) reçoit notification de la décision de la collectivité.

Forme de la réponse :

Notification de la réponse :
• Soit par lettre recommandée avec AR ;
• Soit par acte d’huissier ;
• Soit par dépôt contre décharge.

LA RENONCIATION OU L’ACCEPTATION DU PRIX PROPOSE

La renonciation :

Le refus de préempter peut être exprès ou tacite.

Les titulaires du droit de préemption urbain disposent de 2 mois pour répondre. Le silence à l’expiration de ce délai vaut renonciation à l’exercice de ces droits.

Le Maire, délégataire, est seul compétent pour mettre en œuvre le droit de préemption ou pour y renoncer.

En conséquence, il est seul habilité à signer les arrêtés, lettres ou certificats de non-préemption.

L’acceptation du prix proposé :

Dans ce cas, la réponse du bénéficiaire du droit de préemption rend la vente parfaite.

La déclaration d’intention d’aliéner vaut offre de vente ferme et l’arrêté ou la délibération vaut offre d’achat ferme.

Le titulaire du droit de préemption doit accepter l’offre sans réserve et est donc tenu des obligations de l’acquéreur.

La jurisprudence a confirmé que le propriétaire qui a déposé une déclaration d’intention d’aliéner peut retirer son offre tant que la décision ne lui a pas été notifiée.

L’ACQUISITION A UN PRIX DIFFERENT

Le domaine de négociation :

Le bénéficiaire du droit de préemption peut ouvrir une discussion dans tous les cas de mutation entrant dans le champ d’application matériel des droits de préemption et proposer au propriétaire l’acquisition de l’immeuble préemptable à un prix différent de celui indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner.

La procédure de négociation :

Le principe :

Le Code de l’Urbanisme oblige le titulaire du droit de préemption à indiquer au propriétaire dans un délai de 2 mois après réception de la déclaration d’intention d’aliéner « son offre d’acquérir à un prix différent ou à défaut d’acceptation de cette offre, son intention de faire fixer le prix par la juridiction compétente en matière d’expropriation ».

Les applications :

Les possibilités offertes au propriétaire :
Dans les 2 mois de la réception de l’offre faite par la collectivité, il peut :
• L’accepter (mêmes conséquences qu’une décision de préemption au prix initial) ;
• Maintenir le prix initial ce qui entraîne la saisine du juge de l’expropriation ou la renonciation par le titulaire ;
• Renoncer expressément à l’aliénation (le droit de préemption restant à purger en cas de nouvelle cession) ;
• Renoncer tacitement à l’aliénation (en gardant le silence pendant le délai de 2 mois).

LES ALTERNATIVES DU TITULAIRE DU DROIT DE PREEMPTION

Le bénéficiaire du droit de préemption a, dans l’unique cas où le propriétaire maintient son prix, 4 options :

• Soit renoncer à saisir dans les 15 jours à compter de la réception de la réponse du propriétaire le juge de l’expropriation et ainsi renoncer à exercer son droit ;
• Soit engager une procédure de fixation du prix devant la juridiction compétente en matière d’expropriation ;
• Soit accepter en fin de compte le prix ou l’estimation indiqué dans la déclaration d’intention d’aliéner initiale ;
• Soit émettre une nouvelle proposition de prix que le propriétaire acceptera ou non.

LE ROLE DU JUGE DE L’EXPROPRIATION
EN MATIERE DE DROIT DE PREEMPTION

Le Code de l’Urbanisme renvoie aux dispositions des articles L 13.13 et suivants et R 13.11 et suivants du Code de l’Expropriation.

Toutefois, des différences notables existent entre le droit de préemption et le droit de l’expropriation.

1e différence : en matière de droit de préemption, le juge ne peut fixer qu’un prix à l’exclusion de toute indemnité accessoire.
2e différence : « la date de référence » servant de base à l’évaluation du bien préempté est fixée par l’article L 213-4 du Code de l’Urbanisme.

La procédure :

La saisine du juge :
Seul le bénéficiaire du droit de préemption peut saisir le juge de l’expropriation dans les quinze jours à compter de la réponse du propriétaire, par lettre recommandée avec AR accompagnée de 2 exemplaires du mémoire.

Le propriétaire doit être informé de la saisine du juge au plus tard le dernier jour du délai ouvert au titulaire du droit de préemption pour cette opération.

Il convient donc de notifier au propriétaire le mémoire en même temps que lorsqu’il est adressé au juge de l’expropriation.

La mise en œuvre de l’article L 213-4 du Code de l’Urbanisme

Lorsque le titulaire du droit de préemption urbain saisit le juge de l’expropriation, il doit consigner auprès de la Caisse des Dépôts et Consignations une somme égale à 15% de la valeur vénale du bien préempté, déterminée par les services fiscaux.

Le délai de consignation est de 3 mois à compter de la saisine du juge. Passé ce délai, le titulaire est réputé avoir renoncé à l’exercice de son droit.

Les fonds consignés sont libérés en cas de renonciation à la préemption ou après transfert de propriété, indépendamment du paiement du prix au propriétaire.

En France en général, et en région Ile de France en particulier, la préemption en matière de droit de préemption urbain est un phénomène rare :
1% de l’ensemble des déclarations d’intention d’aliéner au niveau national, 2% au niveau régional.